江蘇鑫瑞德智慧產(chǎn)業(yè)有限公司
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智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施是支撐智慧城市可持續(xù)發(fā)展的基石,其建設(shè)水平直接決定智慧城市的發(fā)展前景。本文提出了構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公私合作(PPP)模式,從已有、新建和改擴建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施三種類型,給出了構(gòu)建政府公共部門與民營部門合作的三條路徑,并就監(jiān)管、風(fēng)險分擔(dān)和合作伙伴選擇機制提出了相關(guān)建議。
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念界定與內(nèi)容屬性
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施是指根據(jù)智慧城市發(fā)展,以滿足城市居民“即需即供”的信息需求,在城市范圍內(nèi)建設(shè)的各類現(xiàn)代信息基礎(chǔ)設(shè)施。其具體內(nèi)容包括:
1.光網(wǎng)城市:即以光纖為網(wǎng)絡(luò)的城市。光網(wǎng)城市的啟動,源于2010年4月工信部、國家發(fā)改委等七部委發(fā)起的《關(guān)于推進光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》,該意見要求加快推進光纖寬帶建設(shè),加速城市光纖到戶、農(nóng)村光纖到村。
2.無線城市:即使用高速寬帶無線技術(shù),覆蓋城市行政區(qū)域,向公眾提供隨時隨地接入、高速的無線網(wǎng)絡(luò),讓公眾可以充分利用無線終端或無線技術(shù)獲取信息。這是城市信息化和現(xiàn)代化的一項基礎(chǔ)設(shè)施,也是衡量城市運行效率、信息化程度以及競爭水平的重要標(biāo)志。
3.三網(wǎng)融合:即電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)這三張網(wǎng)絡(luò)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)的演進過程中,通過技術(shù)改造,使其技術(shù)功能趨于一致、業(yè)務(wù)范圍趨于相同,網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享,為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。
4.智能電網(wǎng):即電網(wǎng)智能化,也被稱為“電網(wǎng)2.0”,它是建立在集成的、高速雙向通信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上,通過先進的傳感和測量技術(shù)、設(shè)備技術(shù)、控制方法以及決策支持系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用,實現(xiàn)電網(wǎng)的可靠、安全、經(jīng)濟、高效、環(huán)境友好和使用安全的目標(biāo)。
5.物聯(lián)網(wǎng):即通過射頻識別(RFID)、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備,按約定的協(xié)議,把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)相連接,進行信息交換和通信,以實現(xiàn)對物品的智能化識別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理。
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,相比其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、電力等,智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性更為明顯,互聯(lián)互通的要求更高。同時,郝升(金融顧問):由于有著較高的技術(shù)壁壘,具有與生俱來的自然壟斷性,對于政府的協(xié)調(diào)和規(guī)制能力要求也更高。
我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題
我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不斷取得良好成績的同時,也存在著一些問題。主要表現(xiàn)為:
1.投資主體分散:智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體既有各級政府,還有三大電信運營商、廣電、電力公司、相關(guān)企業(yè)等,投資主體分散,難以形成合力。
2.對多元投融資的激勵不足:政府在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的前期建設(shè)過程中,往往以財政性資金投入為主,向民間資本的開放不夠,難以對民間資本形成有效的吸引和拉動,財政資金的乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮不夠。
3.運營管理效率低下:表現(xiàn)在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的融合共享程度不夠,部門往往各建一套專有設(shè)施,難以形成高效的運行和管理模式。
我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的三種途徑
構(gòu)建我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式,可以從智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的三種不同類型出發(fā),探索政府公共部門與民營部門合作的三條途徑:
政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓等形式與民營企業(yè)合作,由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證,讓民營企業(yè)進來參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營和管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費,也可以通過政府向使用者收費。
1.民營企業(yè)通過購買或租賃的形式獲得智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)。在這種形式下,民營企業(yè)可以在政府的特許經(jīng)營權(quán)下,自己向用戶收費。如可對民間資本進一步開放網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù),電信企業(yè)將自有網(wǎng)絡(luò)、或設(shè)備委托民營企業(yè)進行第三方管理和維護服務(wù),以促進專業(yè)化分工,提升服務(wù)水平。同時,支持民間資本在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域投資,進一步對民間資本開放互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心(IDC)和接入服務(wù)(ISP)業(yè)務(wù),引導(dǎo)民間資本參與IDC和ISP業(yè)務(wù)的經(jīng)營活動。
2.民營企業(yè)對政府擁有的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進行經(jīng)營和維護。在這種形式下,由政府向民營企業(yè)支付一定的費用。如可在各部門信息資源整合的基礎(chǔ)上,成立統(tǒng)一的政務(wù)信息資源管理中心,引進民營企業(yè)合作伙伴,對各部門電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進行統(tǒng)一運行和維護管理,并由政務(wù)資源信息資源管理中心支付相應(yīng)的費用給運維企業(yè),以提高資源的利用效率。
對于需要維修或需要擴建或改造的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施,政府可以通過租賃-建設(shè)-經(jīng)營(LBO)、購買-建設(shè)-經(jīng)營(BBO)、外圍建設(shè)(Wraparound Addition)等形式與民營企業(yè)開展合作。
在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的改擴建過程中,由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證,民營企業(yè)負(fù)責(zé)對原有基礎(chǔ)設(shè)施進行升級改造,并對升級改造后的基礎(chǔ)設(shè)施進行經(jīng)營管理。在特許權(quán)下,經(jīng)營者向用戶收費,并向政府交納一定的特許費,這不但可以加快提升智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能和升級改造的速度,同時也為政府新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集到了一定的資金。
作為配套措施,政府需要放寬對改擴建項目的準(zhǔn)入門檻。民營企業(yè)在申請智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施改擴建項目的設(shè)計、施工、監(jiān)理、集成等過程中,需要簡化審批條件和流程,凡具有相應(yīng)資質(zhì)的民營企業(yè),均可平等地參與到項目招標(biāo)中來。
新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施大致可分為兩類:
一是已有的基礎(chǔ)設(shè)施已不可再用,需重新建設(shè);
二是根據(jù)業(yè)務(wù)和承載的需求,需要新建。對于新建的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施,政府可以采用建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(BTO)、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)-擁有-經(jīng)營(BOO)等形式與民營企業(yè)合作。
新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的一個典型應(yīng)用是鼓勵民間資本參與基站機房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運營維護,即根據(jù)專業(yè)化分工經(jīng)營,將基站機房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施外包給第三方民營企業(yè),并加強基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。
構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的保障機制
為確保智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公司合作模式能有效、高效地開展,還需要合理設(shè)計相關(guān)的保障機制。
完善的監(jiān)管體系有利于協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間的關(guān)系、規(guī)范政府與企業(yè)的行為。在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的過程中, 需要建立和完善監(jiān)管體系,加強政府職能,避免政府監(jiān)管缺位,杜絕操作過程中各種違規(guī)甚至違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時,也要規(guī)范政府透明運作,降低進入門檻,簡化進入流程,避免在市場層面干預(yù)過多,為民營企業(yè)創(chuàng)造良好的投資建設(shè)環(huán)境。
智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資金額大, 工期長, 不確定因素多, 相應(yīng)的風(fēng)險也大, 由公共部門或私人部門任何一方單獨承擔(dān), 都不利于項目的成功實施。因此,設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)機制,讓建設(shè)和運維風(fēng)險在公共部門和私人部門間進行合理分擔(dān),是十分有必要的。設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)機制的一般原則是: 每一風(fēng)險應(yīng)該由最能控制該風(fēng)險發(fā)生的一方承擔(dān)。具體要求是:風(fēng)險應(yīng)與承擔(dān)能力相適應(yīng)、與控制力相稱、與投資者參與程度相協(xié)調(diào)、與收益相對應(yīng)、與造成的損失相對稱、與對項目經(jīng)濟性影響相適應(yīng)。
在選擇民營企業(yè)作為合作伙伴的過程中,需要在市場充分開放的基礎(chǔ)上,引入公開透明、開放競爭和平等互利的競爭機制,選出真正有能力的投資人作為合作伙伴。
與已有智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的合作伙伴選擇流程略有不同的是,新建和改擴建過程中更多地涉及到金融機構(gòu)以及更多的建設(shè)和運維機構(gòu),在協(xié)調(diào)和處理上也需要更多的靈活性和包容性。