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【行業(yè)動(dòng)態(tài)】智慧城市PPP模式遲遲未落地 五大困惑如何解決是關(guān)鍵
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眾所周知，我國政府對(duì)智慧城市高度重視，先后出臺(tái)了一系列政策文件進(jìn)行鼓勵(lì)和指導(dǎo)，使得國內(nèi)智慧城市建設(shè)迅速走上快軌道。當(dāng)前在國外的智慧城市建設(shè)過程中，普遍采用了PPP的模式，在一定程度上使上述問題得到了有效的解決。我國自財(cái)政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布PPP相關(guān)政策文件以來，也將PPP模式視為一劑破解智慧城市建設(shè)資金困局的良藥。盡管我國政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)企業(yè)、科研單位等實(shí)體組織做了大量行之有效的工作，但智慧城市在PPP(公私合營)模式仍存在一些困惑，必須給予高度重視。
1政府方內(nèi)部管理不統(tǒng)一，對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐不足
目前，各地政府對(duì)PPP的內(nèi)部管理不統(tǒng)一，操作方式也不盡相同。有些地方由財(cái)政局或PPP中心牽頭，有些地方由發(fā)改委或PPP項(xiàng)目推進(jìn)中心牽頭；有些地方大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目，有些地方認(rèn)為PPP融資成本高而不提倡做PPP項(xiàng)目。各地紛紛建立咨詢機(jī)構(gòu)庫，省里一個(gè)，市里一個(gè)，甚至縣里還有一個(gè)，咨詢機(jī)構(gòu)入庫需耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。
目前，各省對(duì)中央政策文件的理解不一，導(dǎo)致入庫標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至對(duì)有些操作的認(rèn)識(shí)不一。比如，某省要求資本金部分與融資部分的投資回報(bào)率分開計(jì)算，且融資部分的投資回報(bào)率在實(shí)際操作過程中據(jù)實(shí)計(jì)算，但融資部分的投資回報(bào)率若據(jù)實(shí)計(jì)算則無法促使社會(huì)資本方主動(dòng)降低融資利率。比如，采用公開招標(biāo)方式選擇具有相應(yīng)施工條件的社會(huì)資本方不用進(jìn)行二次招標(biāo)達(dá)成了共識(shí)，但采用競爭性磋商方式選擇具有相應(yīng)施工條件的社會(huì)資本方還要不要進(jìn)行二次招標(biāo)則仍然存在爭議?，F(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目邊走采購流程邊走入庫程序，有的項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段了但入庫還沒有完成，如果入庫要求發(fā)生變化將面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。
2有些項(xiàng)目不得已做成PPP項(xiàng)目，缺乏標(biāo)準(zhǔn)流程和操作指南
隨著PPP模式在近幾年的興起，各地逐步大力提倡采用PPP模式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。為了降低政府債務(wù)并積極響應(yīng)號(hào)召，有些原本采用傳統(tǒng)模式實(shí)施的項(xiàng)目在中途又要求改為PPP模式實(shí)施。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)流程和操作指南，很多地方對(duì)PPP項(xiàng)目到底如何操作也不是很了解，項(xiàng)目前期工作開展異常艱難，實(shí)施方案反饋修改，結(jié)果遲遲無法落地。咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平參差不齊，有的項(xiàng)目請(qǐng)了幾家咨詢機(jī)構(gòu)做實(shí)施方案還是未能滿足要求，只有再請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢機(jī)構(gòu)重新做實(shí)施方案，耽擱了較長時(shí)間。
由于對(duì)PPP模式的不熟悉，原以為采用PPP模式在操作上可以更加簡潔快速，結(jié)果遇到問題難以快速?zèng)Q策導(dǎo)致前期耽擱了較長時(shí)間。所以不少人認(rèn)為，與傳統(tǒng)模式相比，采用PPP模式的流程比預(yù)想要復(fù)雜。隨著PPP模式的繼續(xù)火熱，要規(guī)范地做PPP項(xiàng)目，而不是做規(guī)范的PPP項(xiàng)目。
3實(shí)施機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)相應(yīng)職能，缺乏對(duì)PPP操作的主導(dǎo)作用
根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》(財(cái)金[2014]113號(hào)) 第十條規(guī)定，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。也就是說，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位。實(shí)際上，很多政府部門被動(dòng)地成為了PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，自己也不知道到底應(yīng)該做些什么，也沒有具體的內(nèi)設(shè)科室或?qū)ｉT人員來對(duì)接。在實(shí)際操作過程中，很多本該實(shí)施機(jī)構(gòu)做的事情都是由平臺(tái)公司來做，也就是傳統(tǒng)模式下的業(yè)主單位在做。
隨著PPP模式的興起，各地各部門都在學(xué)習(xí)PPP操作的成功經(jīng)驗(yàn)，但容易出現(xiàn)生搬硬套，畢竟很多東西需要在實(shí)踐中落實(shí)。實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)PPP操作的主導(dǎo)作用，不太了解每一步的推進(jìn)步驟，咨詢機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)對(duì)。
4平臺(tái)公司對(duì)PPP模式適應(yīng)性的不足，在管理和監(jiān)控上難以平衡
采用PPP模式的實(shí)質(zhì)是績效考核，按效付費(fèi)，降低全壽命周期成本。目前，很多政府方還是認(rèn)為，與傳統(tǒng)模式相比，采用PPP模式政府方付出的資本成本要高得多。實(shí)質(zhì)上，這只是看到其中的一面，沒有看到另外一面，那就是PPP模式強(qiáng)調(diào)融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等一體，促使社會(huì)資本方站在整個(gè)全壽命周期的角度降低投資和運(yùn)營維護(hù)成本，提高資金使用效率，并保證預(yù)期效果。比如，大理洱海作為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，其成功經(jīng)驗(yàn)正在向全國推廣；之前的洱海治理了多年都沒有完全治好，如今的洱海風(fēng)景宜人，游人如織。
實(shí)行PPP模式后，平臺(tái)公司對(duì)PPP模式的適應(yīng)性不足。原來很多政府項(xiàng)目是通過平臺(tái)公司舉債投資，現(xiàn)在采用PPP模式后，平臺(tái)公司從絕對(duì)控股或大股東變成了小股東，平臺(tái)公司權(quán)限縮小。有些平臺(tái)公司還沒轉(zhuǎn)變觀念，不愿從管理者變?yōu)楸O(jiān)控者，對(duì)項(xiàng)目公司不愿放權(quán)和授權(quán)，導(dǎo)致項(xiàng)目公司難以快速?zèng)Q策，經(jīng)營效率受到影響。
5政府方PPP人才匱乏，難以解決PPP操作過程中不斷涌現(xiàn)的新問題
目前，盡管政府方也在積極參加各類PPP培訓(xùn)，但政府方PPP人才依然匱乏。PPP項(xiàng)目周期很長，在操作過程中不斷涌現(xiàn)新問題，這些新問題都需要由專業(yè)人才來解決。有的項(xiàng)目時(shí)間緊張，強(qiáng)調(diào)快速完成采購，如果沒有做好充足的前期準(zhǔn)備，在采購過程中就會(huì)產(chǎn)生新的問題，也會(huì)給后續(xù)實(shí)施帶來難度。
大部分PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方設(shè)置過高要求，傾向央企、國企，隱性排擠民企、外企，對(duì)遏制民間投資下滑顯然是不利的。有些PPP項(xiàng)目期限過長，民企和金融機(jī)構(gòu)難以接受，融資難度加大。
大力發(fā)展PPP模式是國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和投融資體制改革的必然要求，將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。為了解決我國PPP操作過程中政府方面臨的五大困惑，需要進(jìn)一步梳理政府方各相關(guān)主體的工作職責(zé)并加強(qiáng)工作引導(dǎo)和指導(dǎo)，逐步形成完善的PPP法律法規(guī)和工作導(dǎo)則，并逐步創(chuàng)建有利于PPP項(xiàng)目生根發(fā)芽、開花結(jié)果的良好生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。